西安、武汉等地土地储备工作考察报告

　　为借鉴兄弟城市土地储备工作的先进经验，进一步提高自身做地能力，为我市土地储备立法工作打好基础，全面推进土地储备工作，确保完成市委、市政府下达的6000亩经营性用地供地任务， 8月中旬，经局领导同意，土地储备中心派相关人员分别赴西安、武汉市进行学习考察，现将考察学习情况报告如下：

　　一、西安、武汉市土地储备工作的基本情况。

　　西安市土地储备工作起步于2002年，但发展速度较快，个别单项工作处于全国领先地位。西安市土地储备中心与征地拆迁办公室合署办公，两块牌子一套人马，为正处级事业单位，隶属于西安国土资源和房屋管理局，主要工作职能为土地收购储备、征地拆迁和补充耕地。该中心主任由分管局长兼任，4名副主任均为正处级，内设综合财务部、土地收购部、统一征地部和补充耕地部。内设机构并不是按照工作流程划分，而是每个业务部门联系两个城区，负责该区域内土地储备和统一征地的全部工作，有利于锻炼干部的综合协调能力。目前西安市土地储备中心的工作重点是企业土地收购和征用集体土地，由于旧城改造工作一直由建设部门负责，而且工作难度较大（拆迁密度大，老城区限高35米，盘活土地收回资金压力大），所以土地储备中心尚未介入旧城改造工作。

　　武汉市土地储备整理交易中心是隶属于武汉市国土资源局的全额拨款事业单位，设有六科二室，现有工作人员100余人，主要承担武汉市六城区范围内储备地块前期开发、土地供应、二级市场土地交易、土地整理等职能，初步形成以“行政指导＋市场选择”为主要特征的土地储备模式。

　　二、西安、武汉市的先进经验。

　　目前全国已经建立1200多家土地储备机构，每个地方都有自己的特点，都在实践中摸索出一系列行之有效的工作模式，值得我们学习和借鉴。经实地考察，西安、武汉市有以下较好的经验，对于我市进一步深化土地储备工作具有重要价值：

　　1、政府领导高度重视。西安市土地储备工作起步虽晚，但在2002年一年内，市政府先后出台了3个文件：西安市国有土地储备暂行规定（市政府第1号令）、关于实施国有土地储备和土地使用权招标拍卖挂牌出让的通知（市政发[2002]78号）、关于实施分批次统一征地有关问题的通知（市政发[2002]89号），为土地储备工作的顺利开展奠定了较好的政策基础。据西安市有关人士介绍，市政府为一个单项工作在1年内出台3个文件，这在西安市是绝无仅有的。

　　武汉市土地储备整理交易中心自成立以来，一直是武汉市城市建设资金的主要来源之一，同时出让金上缴额也是政府对中心考核的重要指标（2004年武汉市政府对中心的出让金考核指标是15亿）。市委、市政府主要领导对中心的发展非常重视，许多重大的决策、决议制定前都要征询中心的意见，决不能影响中心的正常发展。由于领导的重视，各区政府、公检法部门、相关职能门思想上高度统一，给予中心各项工作最大限度的支持和配合。

　　2、立法工作进度快。2003年初，西安市委书记提出土地储备工作要立法的思路，政府各相关部门随即成立了调研组，只用半年时间就形成了西安土地储备条例初稿，8月份经西安市人大审议通过，11月份经陕西省人大批准施行，是全国第一个土地储备工作的地方性法规。这种自上而下的立法模式，立法时间短，相关部门的协调工作容易开展，是我市应该借鉴的。

　　3、旧城改造力度大。武汉市土地储备整理交易中心非常重视拆迁前期调查工作，主要是了解拆迁红线范围内被拆迁居民户数、合法建筑面积、违法和临时建筑面积、产权性质、居民生活状况、周边二手房市场价格、非住宅建筑面积等，上述工作由中心委托评估单位进场调查后，报经当地房管部门审核明确；对非住宅，则由中心了解被拆迁单位上级主管部门及社会关系、企业经营类别及经营状况等等。由拆迁地块所在区政府指定一家有资质的动迁单位，中心与该单位签订委托拆迁协议，明确动迁时限、补偿标准、安置方案等内容。拆迁时限一般不超过90天。这在全国大多数城市都是难以做到的。

　　4、补偿标准切合实际。武汉市住宅拆迁主要采用货币补偿和实物安置两种办法。货币补偿标准是通过被拆迁人房屋的评估价结合周边同等质量二手房的市场价来确定。实物安置采用两种办法，一是通过购买二手房直接安置；二是与开发商约定，限价回购规定户型的商品房进行安置，安置面积差额部分，由拆迁人承担。在日常操作中，由于拆迁价格比较合适（与周边二手房价格基本一致），被拆迁人选择货币补偿的占绝大多数。拆迁工业企业主要采用货币补偿或实物置换两种办法。货币补偿是按照评估单位评估的价格进行一次性补偿；实物置换方式是安排被拆迁工业企业进所属城区的“都市工业园区”，此类园区是土地储备整理交易中心与各区政府合作开发的，中心向各城区支付3000万元资金，区政府再拿出一部分资金，对区范围内一些破产、歇业企业进行收购，不改变土地性质，并保留原企业房屋，再投资进行改建、扩建，从而形成了定向用于安置被拆迁企业的“都市工业园区”。同时为鼓励被拆迁企业进园区，政府在土地价格上、税收上等方面都给予较大程度的优惠。

　　5、毛地出让有成效。实行“毛地”状态下招标供地，是武汉市采取的土地供应新模式，也是节约人力、物力，转移拆迁矛盾，避免政策束缚，有效开展拆迁工作市场化运作的有效途径。具体操作上，先由土地储备整理交易中心预算拆迁总费用（土地开发成本），对毛地进行招、拍、挂，确定中标单位后，告知该地块拆迁总费用，拆迁费用由开发商先行垫付，在拆迁完成后，由土地储备整理交易中心按照已告知的费用支付，开发商自负盈亏。具体拆迁工作由区政府负责组织中标单位实施，拆迁完成后再与中标单位签订土地出让合同，办理相关用地手续。

　　6、融资环境较宽松。在国家实行宏观调控的背景下，西安的金融部门对土地储备工作支持力度仍然很大，积极主动地为土地储备中心贷款创造有利条件。目前，西安市土地储备中心凭用地批准文件就可以办理抵押贷款手续，如果是新增用地，完成两公告手续即可办理。这样就保证了开展土地储备工作必要的资金需求。

　　三、意见与建议。

　　对照西安、武汉市的先进经验，针对我市土地储备工作的实际情况，提出进一步改进、完善土地储备工作的意见和建议如下：

　　1、积极推进土地储备立法工作。我市土地储备立法工作的必要性与紧迫性是有目共睹的，必须通过立法为土地储备工作的顺利开展，为做大、做强土地储备提供较好的政策环境和工作环境。通过学习考察西安市的经验，我们认为，出台地方性法规必须确立土地储备中心的法律地位，条例要具备前瞻性和可操作性，能够突破当前土地储备工作的条条框框，如对用地审批、拆迁补偿、规划储备等问题，要有明确规定。在具体工作上，首先是积极争取市委、市政府的支持。对于立法工作而言，市委、市政府的支持具有十分重要的意义，直接关系到能否将立法工作顺利开展下去。西安市政府2002年一年时间内出台了3个土地储备工作的政策性文件，2003年一年时间内出台了一部土地储备工作的地方性法规，有力地推动了这项工作的深入开展。对于我局而言，有作为才有地位，我们必须用实实在在的工作成绩去说服领导，让市委、市政府深刻认识到土地储备工作的重要性，以及在当前的环境下推行立法工作的必要性，从而保证各项工作顺利得以实施。另外，要处理好与相关部门的关系。据西安市介绍的经验，立法过程中相关部门的意见也十分重要。因此，建议在日常工作中正确处理好与建设、计划、规划、房管等部门的关系，在配套建设、计划立项、规划审批、拆迁管理等方面，逐步形成密切合作、相互支持的良好工作氛围，为土地储备立法奠定坚实的基础。同时，要抓紧安排立法工作计划。土地储备立法工作在2003年就已经列入议事日程，并着手开展了一些前期准备工作。目前应该成立工作班子，以局法规处、土地储备中心为主，并邀请相关法律专家参加，抓紧拟定立法工作计划，有条不紊地进行调查研究、资料收集等工作，切实推进立法工作。

　　2、进一步做好拆迁前期准备。在储备地块整理前，应做好、做细、做透拆迁前期准备工作，主要了解拆迁地块内的具体情况。委托有资质的中介单位对拆迁地块进行全面、细致的调查，如居民生活状况、住宅房屋面积和房屋产权性质、违章建筑情况、原用地单位的生产经营状况、对拆迁的态度及要求、社会关系、同地段二手房的市场情况等。在掌握具体情况后，制定拆迁安置预方案，并征求被拆迁人意见，待意见汇总后，再根据实际情况确定切实可行的拆迁安置方案，估算拆迁成本。

　　3、合理确定拆迁补偿标准。“拆迁是天下第一难事”，这一点在我市尤为显著，主要表现在拆迁补偿标准较市场价格有很大的差距，被拆迁人拿到的拆迁补偿费根本无法购买同等地段、同等质量的商品房（二手房）。由于拆迁补偿基准价已有两年多未调整，与市场价差距越拉越大，老百姓的抵触情绪也越来越强烈。针对这一实际情况，我们认为，今后在实施成片旧城改造时，应聘请中介公司对该区域二手房价格进行估算，估算标准经集体讨论后，报局长办公会议研究同意，作为拆迁补偿的参考依据。

　　4、加强安置房源的储备。在拆迁居民房屋时，常常因为安置房源问题，造成拆迁阻力较大。由于房源紧张，拆迁户常常无法在协议约定时限内得到妥善安置，老百姓怨声载道。我们认为，土地储备中心应有供拆迁户选择的安置房源，可考虑在市区3－4级地段内建造拆迁安置房，或在出让土地时设置回购低价商品房的条件，待竣工后由土地储备中心定向用于安置。

　　5、有效解决被拆迁企业的搬迁问题。企业拆迁中，被拆迁人提出的土地置换往往是较为棘手的问题。企业要发展必须寻求一个好的综合环境，在实施拆迁时，有些企业进园区不符合条件，搬迁周边县市由于税收、交通、职工生活不便等原因，企业不愿意。我们认为，土地储备中心可以在市区范围内通过收购、征用、闲置土地收回等渠道储备一些工业用地，并对原企业厂房进行改建或扩建，定向用于被拆迁企业的安置。同时为鼓励企业搬迁，可通过与当地区政府协商，给予税收方面一定的优惠。

　　6、加强各部门间协调职能。根据目前的拆迁状况，在处理拆迁中遇到的“钉子户”问题、安置房建设问题、出让地块配套设施建设问题等，仅靠我局的力量无法进行协调解决，必须通过市政府各职能部门相互配合支持。我们认为，市政府应抓紧成立政府储备地块开发整理的协调小组，对难点问题进行协调解决。建议该协调小组应由市政府牵头，各相关职能部门作为成员单位，定期召开例会。

　　7、尝试毛地招标。在当前旧城改造难度越来越大的形势下，武汉市推行毛地招标的做法值得我们借鉴。实行毛地招标的关键是深入细致的前期调查工作，必须准确掌握拆迁量，确定精确的土地开发成本，然后组织土地开发权招标，待中标单位完成拆迁工作以后，再签订土地出让合同。这样就可以避免一些不必要的法律纠纷。

　　8、考核指标多元化。目前，市委、市政府对我局以出让土地面积作为唯一的考核指标。由于土地在审批、拆迁、整理、供地等环节中受政策影响较大，建议采取以土地出让金上缴额和出让土地面积相结合作为考核指标。

二OO四年八月二十四日