欧洲土地银行经验对我国城市土地管理的启示与借鉴

蒋 碧 娟

一、欧洲土地银行

土地银行是政府高效控制城市土地开发利用的一种常用手段。无论是在土地以国有为主的瑞典、荷兰，还是在土地私有制为主的国家，如法国和美国。当初都是利用土地银行来有效解决发展中遇到的问题，如住房困难问题、市政设施与交通用地问题、绿地与公园等公益性用地的保护问题、新区开发与旧城更新问题等等。60年代的新加坡也曾借助于土地银行，大大加快了城市更新的步伐。在这些国家走向发达国家的成长过程中，土地银行使这些国家的大城市相断发展成为环境一流的国际城市。

欧洲是土地银行的发起地。自本世纪初以来，瑞典、瑞士、荷兰、英国、法国、奥地利、西班牙、丹麦、挪威、比利时等国政府，当初为了有效利用土地资源，落实城市土地利用规划，都相继采取了建立土地银行的措施。根据政府对私人土地所有者从土地获益的政策的不同，土地银行可以分为两种类型。一种是以公共福利为目标，私人土地所有者对土地的利用应服从于国家的需要，这一类型以瑞典和荷兰的土地为代表；另一种则是国家重视个人的机会超过机会的平等，私人土地所有者可以从土地获益。这一类型的土地银行以法国为代表。比较这两种类型的土地银行，显然前者对我国更有借鉴意义。因此，本文主要介绍瑞典和荷兰的土地银行。

瑞典和荷兰开始实施土地银行计划是基于不同的原因。在本世纪初，瑞典有三分之一的人口移民美国，为抑止这股移民潮，瑞典政府决定为民众提供合理价位的土地和房屋，于是建立起了土地银行，而荷兰却一直拥挤不堪。对于荷兰，土地银行是最大限度利用其国土的两个最重要手段之一。

尽管两国发展土地银行的前景不同，但其土地银行的运行过程都一样，即都是由土地的征购集中、土地的储备和土地的出让三个环节连接而成。

1．土地的征购集中

市政当局先于开发商从分散的土地所有者手中购买土地，从而拥有大量的市政待开发土地，这在两个国家都是贯常做法。如斯德哥尔摩市政府曾一度拥有该市周边两倍于市区的土地面积。其中大多数用地是几十年前仅以农地或相当于农地的价格购得的，巨大的土地储备，使斯德哥尔摩市能以更有秩序、更有效率的方式快速发展，并实现了以合理价位为居民提供大量住宅的目标。在七十年代的荷兰，超过80％的开发着的土地来自各城市市政府的土地银行。

关于土地征购方式，通常是由市政府领导的一个专门的机构负责寻找土地，物色那些在未来有发展潜力的土地，调集资金并支付土地费用。至于土地费用的支付，在荷兰由市政府给予土地所有者合理的经济补偿，包括土地现债、建筑物价值和动拆迁费用等，而斯德哥尔摩市政府对于希望征购的土地，一般是先通知土地所有者，并给出一个比较公平合理的价格。如果土地所有者不接受这个价格，那么由房地产法院来确定该土地的价值。由于瑞典和荷兰的市政府都拥有土地的优先征购权，所以当土地银行需要土地时，土地所有者除了将土地出售给政府，别无选择。

筹集购地资金是征购土地的关键所在。对此，瑞典和荷兰都有各自的方式来解决这个问题。斯德哥尔摩市政府是通过如下融资渠道来支付土地的征购费用的，一是拿出政府税收的一部分；二是政府贷款，这主要来自国家养老保险基金；三是银行贷款；四是经瑞典国家银行发行的公债。此外还利用土地银行中租出和售出的土地收入来征购部分新的土地。荷兰征购土地的费用，其资金来源则有：以各城市为股东的股份合作制的荷兰城市银行的贷款；中央政府的贷款；商业机构的贷款和政府的财政收入。在荷兰，出让土地银行的土地用于建设资助性住宅是无利可图的，但转让用于商业或工业用地、建私宅的用地时利润不错。七十年代整个荷兰征购土地的费用约占出让土地收入的15％，通过购入土地与出让土地的收支差，也可以解决部分资金的来源问题。

2．土地的储备

第二个环节是土地的储备阶段。政府从土地所有者手中购得土地后，并不立即出让而是储备一段时间。一方面，为了让储备的土地升值，如斯德哥尔摩市的土地价格与生活消费价格指数走向一致；另一方面，转让出去的土地只是土地银行中小部分已进行了前期开发的土地，大部分还未详细规划好的土地需要储备起来以备未来之需，而且其中开发条件还不成熟的农地也需要继续投入使用。通常政府购入的土地与出让的土地在量上保持一定的比率。

对于那些已规划好准备投入市场的土地，政府一般是先搞好前期开发，如平整土地、修路、铺人行道，建设好供水、排污等公共市政设施，甚至包括公园和绿地，然后再将这些土地出租或出售。

3．土地的出让

最后一个环节是土地的出让，根据城市建设用地的需要，政府将那些经过一段时间的储备，并已完成前期开发的熟地，分期分批地推向市场。土地出让一般采取出售和出租两种方式。1971年荷兰的土地银行出租和出售的土地分别为31％和59％，出租占了不小比重。一方面是因为政府希望过些年土地升值后，最终能以较高的利润售出；另一方面，因房屋所有者不必在土地上作过多的投资即可获得土地使用权，而深受消费者欢迎，土地出租的期限依用地性质的不同而不同。如瑞典规定，住宅用地的租赁期为60年，工业用地为50年，商业用地为26年。当租赁到期时，政府有权收回或重新将土地租出去。

经过储备后进入市场的土地，其出让价格并不取决于政府在该土地上所投入的实际费用（政府投入的实际费用包括购地费用、贷款利息、和前期开发费用等）。而取决于该土地的使用性质。具体的说，工商业用地的出让价格总是高于政府投入该土地的实际费用，而资助性住宅用地和公益性事业用地的租售价则低于市场价。

由于土地的征购、规划和开发需要多种技能。土地银行计划的实施，一般由政府所属的专门机构或政府控技的土地发展公司来执行。如斯德哥尔摩市政厅的不动产委员会的主要职责即是负责物色合适的土地，确定征购土地的范围，与土地所有者协商地价；负责筹集和使用购地资金，监督管理待开发土地的平整、修路等前期开发过程；为较大的市政项目选择开发商，以及规划落实城市住宅的分布与数量等。

4．法律保障

为使土地银行计划顺利实施，瑞典和荷兰的立法机构还相应制定颁布一系列法律来配合土地银行计划的进行。如两国法律都规定政府对土地拥有优先征用权，对于市政府希望征购的土地，土地所有者除了卖给政府，别无选择。这对于土地从分散的私人手中集中到政府手中起到了保障性的作用。又如斯德哥尔摩市的资本收益税对储备时间长的土地带有明显倾斜性，对土地征购后7年内售出的，其收益的100％需要课税，而储备期超过10年的土地交易则无需课税。这影响了斯德哥尔摩市土地银行的土地储备期限。为保护农业和林立，斯德哥尔摩市政厅1907年通过的一项法案规定，对政府拥有的开发条件还不成熟的土地，可以以名义租费出租给农场和森林主等等。一系列法规的出台，对保证土地银行计划的顺利实施起到了重要的作用。

二、欧洲土地银行经验对我国的启示与借鉴

1．建立土地银行储备体系，实现国土资源的可持续利用

对城市土地持续的需求是城市经济不断发展的必然，城市经济发展是城市土地需求的主要动力，但城市土地供应因遵循国土资源的可持续发展的原则，不能超越城市经济发展对土地的需求量。

我国现行的土地供应模式是：从土地使用人手中直接进入房地产市场，这种土地供应方式的优点是，土地进入市场的程序简单，速度快，政府不必或很少需要在土地上进行投资开发，也没有任何投资风险，还能获得土地出让现金的收益，但这种土地供应模式的弊端也是显而易见的，由于忽视了土地资源的可持续利用原则，忽视了城市经济与房地产业发展周期的规律，导致土地供应总量的失控。而土地的过量供应对房地产市场产生了明显的制约作用。商品房集中上市，大大超过市场在短期内的有效需求，使得近年来全国各城市商品房空置率高成为普遍现象，这种土地供应模式的另一个弊端是土地出让行为不易规范，成为腐败的温床。此外，这种土地供应模式混乱无序，规划部门难以把握全市土地出让的全局，不利于控制土地规划实施效果。

国外土地银行的经验表明，建立土地银行储备体系，有利于政府有效控制城市土地利用的规模和结构，实现国土资源的可持续利用，有利于政府对房地产市场的宏观调控，使房地产业的发展与城市经济发展相适应。根据我国国情，建立我国土地银行储备体系，储备形式上可以多样化，即对不同位置、不同条件的土地可实行规划性储备或直接的储备。所谓规划性储备，是指对列入城市规划中需改造或需调整利用结构的土地，划入规划性储备体系，按照其规划状况，市政配套条件等，在开发时间和开发进度上对其进行控制。所谓直接储备，即是通过“征”、“收”、“购”、“换”等方式取得土地使用权后储备起来，待条件成熟后推向市场。“征”，即是指将列入城市发展规划的集体土地通过预征或实征方式转为国有土地，进入土地银行储备体系；“收”，即将依法收回闲置土地以及逾期未开发土地，列入土地银行储备体系；“购”，即对于部分地段好由于使用不合理，而不能发挥其高级差地租的土地，或者在土地转让中价格明显偏低的土地，政府将其土地使用权赎回，使之进入土地银行储备体系；“换”，即置换，利用价值杠杆，对在企业改制中那些使用不合理的工业用地，采用以级差地租较低的土地置换的方式，换回其土地使用权，使之进入土地银行储备体系，使土地资源得到合理配置。

2．转变土地的供应机制，确保政府对土地市场的调控

在由计划经济向市场经济转轨的过程中，特别是1992年房地产骤然升温以来，我国原有的土地供应机制被打破，而新的土地供应机制尚未建立，土地市场混乱无序，多头批地，越权批地现象十分严重。以上海为例，“六五”期间，全市的建设用地量为8.8万亩；“七五”期间，建设用地量为22.4万亩，比“六五”期间增长了1.5倍；而“八五”期间，累计批地71万亩，比“七五”期间，增长2.18倍，成为上海历史上批地最多的五年，所批土地在利用结构比例上也不甚合理，无序的土地供应机制，直接导致了土地供应总量的失控和结构上的失控，因此迫切需要转变土地的供应机制。建立土地银行储备机制，能确保政府对土地市场的调控力度，按照房地产业的发展规律，在不同的经济发展时期采用不同的土地供应计划，促进城市经济的发展。

3．多元化筹集资金，滚动式发展壮大

建立土地银行储备体系，尤其是土地的直接储备，需要巨大的资金支持，可以借鉴瑞典、荷兰的筹资方式，拓展资金的约束渠道，多元化地筹集资金，征购土地，可开拓的资金来源渠道有，银行提供的长期低息贷款；发行土地银行债券，发行可上市交易股的土地银行股票；与安居工程结合起来，吸纳住房储蓄等，可先利用少量资金滚动，使土地银行储备体系一步步地发展壮大，等土地银行达到一定规模，租出和售出的土地收入就比较可观，也能解决部分资金的来源问题。

4．制定相应的法律法规，保障土地银行储备体系顺利实施

欧洲土地银行计划能顺利进行，得益于其立法机构根据土地银行计划的各个环节相应制定的一系列法律的配合。《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》的出台，为我国土地收购、储备、出让机制的建立提供了法律依据。但在建立土地银行储备体系的具体操作上，法律法规还是空白，还有待制定一系列操作性强的土地使用权收购、储备、出让管理办法，以保障土地银行储备机制的正常运作。

（作者单位系上海财经大学房地产经济研究中心）

选自《中国房地产报》，1998年12月25日