建立土地储备制度的政策及措施

福建省国土资源厅  林依标

三项配套政策

土地储备机制做到一个“水龙头”控制，垄断土地出让市场，是城市土地管理一种制度的创新。创新必将与许多传统观念、体制、权力和利益相抵触，因此需要有符合法律、法规和本地实际的相关配套政策法规，重点是从土地的收回、收购以及资金筹集的方法和收益分配等制定相关的规定和政策。

土地收回、收购政策。

土地储备的目的是调节市场，土地供应过量，宏观经济疲软时，收回、收购、储备；土地供不应求，宏观经济坚挺时，供应土地，以市场配置土地资源，以供给引导需求。目前土地市场的现状是供大于求，必须收回、收购土地。特别是制定切合本土实际的闲置土地处理办法，对各类闲置地的情况分门别类，提出不同的收回、收购的措施，对落实规划、旧城改造、国企改革、乡镇及民营企业的关、停、并、转等不同情况提出不同的措施，实施收回、收购。

资金筹措政策。

土地储备需要巨额资金，从全国各地的情况看，前期政府注入的起动资金比较少，杭州市初期注入4000万元，福建省厦门市初期注入1400万元，青岛市政府注入资金2000万元，20万元作为土地储备中心的开办费。这就要多渠道的筹措资金：一是政府少量的起动资金；二是金融部门的贷款资金；三是成立土地储备基金，由土地出让金中抽出30％作为基金进行流动；四是从储备土地的出让利润中提留一部分作为收储的资金。从各地开展的情况看，资金筹措是一个难题，也是制约发展的重要环节。完善资金政策，建立合理的资金筹措和运作机制是实施土地储备工作关键环节。

收益分配政策。

对国有企业改革，退二进三需要盘活的土地，依照有关法律、法规制定收回划拨土地使用权的补偿标准。一种做法是：按土地利用的现状评估地价。其中地价的50％作为对原用地单位取得土地和开发投入成本的补偿费用。25％作为级差地租也就是土地的纯收益，由政府收回，25％为综合开发费，即政府人配套费用政府收回。按新的规划用地出让后，先按规定扣除2％的业务费用，再减去原用途评估价格，剩余部分的50％以国有资本金形式对原单位投入，25％作为级差地租，由政府收回，25％留作土地综合开发的费用。如是特困企业可再将政府回收的25％级差地租部分作为政府的资本金投入，政府的资本金的管理应由各级财政部门监督。

另一种做法，先测算国有企业改革，职工安置所需的经费，由政府统一出资，由土地储备中心投入，这一笔资金的投入是作为政府的资本金来投入，由同级财政进行监督管理。土地储备中心收回土地，进行开发整理，出让土地的收益交同级财政。这种做法的好处是收、支两条线，管理规范，产权明晰。它的法律和理论依据是，企业使用的土地是划拨的，由政府依法无偿回收时，出让所得应由政府所有，而企业对土地征用、开发的投入因是国有企业也是政府的投入，所以政府回收，然后再投入是合适的。

对新增建设用地，土地的补偿安置标准现行法规规章已有明确的规定，但在城乡结合部、“都市里的村庄”的土地，在改变用途时即使是土地出让前后的价格悬殊也十分明显，利益失衡，两种所有权的价值差别，造成了农民求衡的强烈欲望，以农用地的成本价格来收回农用地，而改变用途后的增值是应为国家收回，政府取得，这样的做法是符合国际惯例，也是符合市场经济的规律。集体、农民拥有的只是农用地，国家按农用地的价格收购并且按等级定出标准公示（如国家建设需要而不是市场需要是可以征用）。改变途径所需要的各类基础设施的投入是政府；而改变用途的权力归国家，所以两者之间的差价部分为政府所有是合理的。

对闲置土地的收回、收购是个复杂问题，难以操作。有的资金没有投入，应该无偿收回。有的有投入资金，由于各种原因闲置，包括政府原因、开发商原因、市场原因，笔者认为，由于政府原因不能供地的，按所交的价款比例折算给原土地使用者相应土地后，其余部分政府收回后，也可以还给土地使用者实际所交的价款。如果是开发商或市场的原因，土地使用者与政府可以签订土地使用权交还协议书，原土地使用者有能力开发，市场允许的条件，政府依照土地使用权交还协议书的约定、供应与其交还土地等价的土地。也还可以由政府先折价收回土地使用权，待该幅土地出让后，再还给原土地使用者所交的土地出让金。

四条可行措施

熟地出让措施。

规定凡推向市场出让的土地，储备中心按照城市规划的要求进行三通一平或五通一平的，并公布用地的指标和规划的要求，为了使得开发商或土地使用者都不致于出现政府不能供地造成闲置，不致于出现居民安置、房屋拆迁、农民补偿、供水供电等问题，造成开发商或土地使用者不能进行开发利用，所以熟地出让是前提条件。另一方面，不是熟地出让，不论政府和受让者在成本的核算上都存在着盲目性，很难预测三通一平的真正价格，进而难以得出土地的价格。

多样储备措施。

土地的储备在起步阶段应是根据市场的状况和资金条件，适度从紧，然后逐步放开、全面进行储备。土地储备有三种形式：一是实物储备，指政府收回、收购、征用土地储备。二是规划红线储备，指按照城市规划的要求包括旧块改造、企业改革的需要，直接将规划红线划给储备中心，以备实物储备。三是信息储备。对于不急于收购储备或受财力限制一时无力进行资金收购的地块进行信息储备。三种形式的收储应根据市场和资金情况适时地转换，逐步转为实物储备。对于破产、特困的企业，要根据政府的安排优先予以收储。

成本核算措施。

实物储备要根据资金的现状进行成本的核算。实物储备太多造成资金的沉淀，就必然提高成本。据某市土地储备中心介绍，从1997年8月至今年5月收储土地127宗，面积4185亩，投入收储资金28亿元人民币，出让2100亩，协议收回资金24.7亿元人民币，中心实际负债5亿人民币，储备土地2000多亩，从总体上看盈利很多，但5亿多元的负债，按1年的贷款利率来测算，每年就得付出利息2640多万元，如果土地市场出现买方市场，土地出让困难，将造成土地积压、资金沉淀，利息攀高、成本扩大。所以实物储备成本要测算，储备的数量、时间要控制。

合作协调措施。

土地、储备机制涉及的部门很多，存在着土地开发机构的建设资质审批，项目的计划立项，前期规划选址定点以及确定相关的规划控制指标等问题，同时也涉及城市拆迁安置、建筑审批等程序，这些问题有的不能按照常规的程序来办理，有的在行政法规中还是空白。所以，政府必须制定必要的措施，使相关部门能够合作协调，并有章可循。山东省济南市人民政府就建立土地收购储备制度发出通知，对相关部门的协调合作的问题作了专门规定。

选自《中国土地》，2000年第11期