储备简报_10

杭州市土地管理局

    杭州是国家重点风景旅游城市和历史文化名城，全市总人口 611.66万，土地总面积 16596平方公里。其中市区人口 171．89万，土地面积682.85平方公里。改革开放以来，特别是小平同志南巡讲话以来，我市社会经济有了较快地发展，国民经济呈现适度快速增长的好势头。1999年全市国内生产总值1225亿元，财政收入102．66亿元，首次突破百亿大关。
    从我市土地管理工作来说，自中共中央、国务院［1997」11号文件下发和新《土地管理法》实施以来，为进一步加强土地资源和资产管理，贯彻落实十五届四中全会精神，更好地为国有企业改革和城市建设服务，我们积极盘活市区存量土地，做到在供地源头上纳入一个“口子”，在土地出让中引入竞争机制，在房地产开发的后续管理上进行复核验收，以此加强存量建设用地的全程管理，从而在实现土地管理的两个根本性转变上作了一些探索，并取得了一定的成效。现就我市如何建立土地收购储备机制，加强存量建设用地全程管理，实现政府垄断土地一级市场的主要做法和体会
向各位领导和同行作简单汇报。
    一、从源头人手，建立以政府调控为主要目标的土地收购储备机制
    我市土地使用制度改革起步于叨年代初，随着社会主义市场经济体制的逐步建立、经济的较快发展和土地使用制度改革的不断深化，土地的价值越来越被人们所认识，以土地合理利用为主要内容的土地管理的重要性显得更为突出。前几年，在“以地生财”观念和利益的驱动下，一些单位由于缺乏对有关政策法规的了解，有的将划拨土地或名为出让实为无偿或低价获得的土地自行招商；有的不顾自身实力而大量占地和圈地，然后再炒卖地皮。作为政府自身，也曾经一度受到“政府一毛不拔，事业兴旺发达”等舆论的影响，把大片土地划给单位或企业，由他们来承担本应由政府出资承担的社会事业项目。这样做的积极效果也是有效的，但后遗症也是突出的，主要有：l、由于企业自行招商，土地供应的主动权往往掌握在开发商手中，使有些企业或价格卖低了，或迟迟拿不到土地转让的钱，甚至有的企业负责人和开发商相互勾结和相互利用，导致国有资产的大量流失；人一些自行招商的地块，一般都以开发商的意图来确定用地性质，这样又往往与城市规划发生冲突，使政府处于两难境地。因为卖地的企业，多数属于经营困难甚至职工工资也发不出去的
企业，从稳定企业、稳定社会的大局考虑，政府只能违心同意企业自行招商的结果，导致城市规划无法严格实施；3、一些困难企业为摆脱困境，多急于盘活存量土地，但因为所处地段较偏，或因开发前景不理想而无人问津，企业脱困措施难以到位；4、一些开发企业地多钱少，造成一些地块长期闲置；与此同时，一些有实力的企业苦于拿不到土地而有钱无处使。在这种情况下，炒卖地皮的现象也应运而生，又导致国有资产流失；5、由于政府没有垄断土地，使多年来反复强调的旧城成片改造、综合开发的要求不能落到实处，造成的后果是开发商有利可图的地块已用得差不多了，开发难度大
的仍面貌依旧，形象的比喻是“肉吃去了，剩下的都是骨头”，留待政府去啃；6、这些年来，政府为加快城市化进程，举债搞基础设施建设，一方面举债已到了极限，不能再增加了；另一方面需要投入的资金又是大量的，每年还要大笔还债。这些资金从哪里来，已成为一急需回答和解决的问题。鉴于对上述种种情况的思考，我市土地管理局在考察上海市实行土地收购储备机制的经验后受到启发，就我市建立土地收购储备机制问题向市政府作了专题汇报，得到市政府领导的赞赏和同意，1997年8月我市的土地储备中心应运而生，至今已两年有余。两年多来，我们边实践、过探索、边规范，已初步走出了一条适合杭州实际的土地收购储备之路，主要为：
    l、基本模式
    相对上海市的土地收购储备机制来说，我市是“政府主导型”的土地收购储备机制，其运作的主要特点：一是政府抓土地“统一收购权”，规定市区范围内凡需盘活的土地一律由政府收购和储备。二是政府抓土地“统一批发权”，规定市区土地，特别是用于经营性房地产开发用地统一由政府供应，政府垄断土地一级市场。通过土地收购（收回）——土地储备——土地出让这三个环节实现市区土地一级市场的政府垄断。
    2、组织机构
    为有利于土地收购储备和垄断出让工作的顺利开展，我市的土地收购储备实行两级管理。
    一是成立杭州市土地收购储备管理委员会。它政府土地收购储备工作的决策机构，由分管副市长任主任，分管城建和经济的副秘书长和市土管局长任副主任，成员包括市政府计委、经委、财税、城建、规划、土管、房管、教育、贸易等职能部门和有关金融单位负责人。主要职责是：研究制定土地收购储备和出让政策规章；协调各有关部门的关系；落实土地收购储备资金；确定土地收购储备出让计划；审查计划执行和资金运作情况，监控国有资产的运作等。
    二是设立杭州市土地储备中心。它是受市政府委托，在市土地收购储备管理委员会领导下，实施土地购、储备、出让前期准备工作的实施机构，相当于正处级，是全额预算的事业单位，隶属于市土地管理局。杭州市土地储备中心共有编制12名，目前到位工作人员8名，市土管局分管局长兼任中心主任。
    3．主要政策
   （一）统一收购储备政策 根据我市的实际和政府的意见，我市土地储备正从适度从紧收购储备向适度敞开收购储备转变。当前主要实行三种储备形式：一、实物储备，指政府收回或通过收购而储备的土地。二、红线储备，对于一些成片旧城改造地块，直接将规划红线划给储备中心，由储备中心负责实施土地平整和公建配套后推向市场。三、信息储备，对于一些不急于收购储备，或受财力限制一时无力进行资金收购的地块进行信息储备，对信息储备的地块在适当时机进行实物或红线储备。对于叛临破产或困难大的企业，则根据市政府意见，优先予以收购储备。
   （二）合理分配收益政策 在收购储备土地时，注重调动原用地单位盘活存量土地的积极性，合理分配土地收益。原则上按土地现状进行收购，对于一些在短期内能用于房地产开发的经营性用地，按住宅用地和工业用地基准地价的中间价先行收购储备。储备土地出让后的净增值部分，根据企业不同情况，由市政府决按一定比例再返回给原用地单位。
   （三）净地出让政策 规定凡推向市场的储备土地，储备中心负责征求规划意见，进行房屋拆迁、土地平整和公建配套，实现净地后推出，开发商在取得土地使用权后能立即进行开发。
   （四）垄断土地一级市场政策 规定凡推向市场的房地产开发的经营性用地一律通过储备中心一个“口子 ”向市场供应土地。所有用于房地产开发的土地一律先进土地储备库，然后进人市场，不允许企业私自进行土地招商，改变了原先多头供应土地的局面。
   （五）土地出让公示政策 规定对储备土地出让实行公示制度，公开土地出让信息、土地出让方式和土地出让结果，增加土地出让的透明度，避免“暗箱”操作。这样做得到政府部门和社会各界的称道。
   （六）融资政策 土地储备的核心要素是土地和资金，没有大额的资金支撑就没有土地收购储备，而根据目前政府的财力又不可能提供充裕的资金来源。为解决资金问题，我们争取收购储备土地向银行抵押贷款的做法，而取得了银行部门的支持和信任，有效地解决了土地收购“钱从那里来”的问题。目前，我市土地储备中心已列入各大银行的优良贷款群之列，争相要求贷款给储备中心，一些银行还表示愿意按低于规定利率的标准给予贷款。
    上述做法和政策，我们又通过规章形式加以规范和明确，即1998年5月，市土地收购储备管理委员会制定了《杭州市土地储备中心工作章程》，1999年3月以政府令形式发布了《杭州市土地储备实施办法》等，从而我市的土地收购储备工作开始走上了良性发展的轨道。从1997年8月至今年2月，我市已累计收购土地118宗，面积3867亩，投入收购资金25．1亿元；储备土地变为“净地”并交市土管局推向市场的有1771亩，除去土地出让金外，仅储备中心收回的资金有20．4亿
元。到目前为止，储备中心负债4亿多，储备土地2000多亩。
    目前，我市的土地收购储备工作已由市区扩展到全市，萧山徐抗等7个县（市）也正逐步建立土地收购储备机制，部分县（市）也相应出台了《土地储备实施办法》。而且市区土地收购储备也呈现全方位多样化的趋势，由开始时单一的企业存量土地收购储备扩展到文教卫建设用地置换和撤村建居，旧城改造土地的收购储备，发展势头良好。
    我市两年多来的土地收购储备实践证明，建立土地收购储备机制是有成效的，大致有：
    1．有利于企业脱困改制和结构调整。企业改制和结构调整过程中需盘活的存量土地由储备中心统一收购后，不但避免了企业直接找开发商来盘活土地时所发生的各种矛盾和纠纷，而更重要的是由于储备中心收购土地是政府行为，能保证土地补偿费的及时到位，以满足企业在进行改制和产业结构调整中急需的资金，特别是对一些地段不够理想，急需盘活土地的困难企业，储备中心也能根据市政府意见筹措资金，积极帮助企业解决困难。今年1月，在一个月内储备中心就根据市政府要求，筹措资金近1．5 亿元，收购破产企业6家，土地面积500多亩，保证了企业破产的顺利进行，职工得到妥善安置。如浙江麻纺厂破产时，在土地规划条件尚未明确，一时难以盘活的情况下，储备中心先注入资金6000万元，收购土地200亩，使该企业的职工离退休中心能及时建立，2000多名离退休人员得到妥善安置，既有效地维护社会安定，又保证破产企业工作的顺利进行。
    2．有利于城市规划的有效实施。企业盘活的土地一律由储备中心收购后，企业不能自行招商，减少了土地招商过程中为顾及企业的困难而影响规划的实施这一弊端，减轻了政府在这方面的压力。同时，实行土地净地出让后，公建配套由政府统一负责实施，更能保证规划的有效实施。如杭州热水瓶厂使用的土地，根据城市规划为公益事业用地，而该厂已频临破产，急需资金周转。由于受规划条件限制，难于找到开发单位。土地储备中心建立后，急企业所急，一次性出资1800多万元，收购厂区56亩土地交给政府建造社会福利中心。这样，既解决了企业的燃眉之急，又为政府解决了社会福利中心选址的难题，同时使规划也能顺理成章的实施。通过这件事，也提高了储备中心的自身形象。
    3．有利于土地管理部门职能的真正到位。建立土地收购储备机制后，市区凡需盘活的土地一开始就统一纳入土地储备中心运作，使土地管理部门管理土地有了“抓手”，真正能使土管部门对建设用地管理从“源头”就能进入角色，实现批前、批中、批后的全程管理，改变了原先建设用地项目审批“过过手”的被动局面，为实现土地管理部门管理职能的真正到位打好基础。
    4．有利于政府宏观调控能力的增强。土地收购储备机制建立后，政府通过抓“土地收购权”和“土地批发权”，抓土地和资金两个要素，加强了对市区土地供应和土地盘活资金的调控能力，既保证了企业土地盘活资金的合理使用，使之真正用于企业解困和技术改造，也增加了政府对土地供应的主动权和计划性，为促进社会经济的协调发展创造一个条件。
    总而言之，通过土地收购储备，使政府垄断土地一级市场这一多年的口号变为现实。
    二、引入竞争机制具规对市区经营性用地的市场化运作
    我们说的土地一级市场由政府垄断，并不意味着出让价格由政府来定，开发商由政府来选择。我们认为：实行土地一级市场由政府垄断，决不是政府要权，而是为了推进社会主义市场经济的健康发展。政府应当把垄断获得的土地分配权交给市场，由市场来定价，由市场来选择开发商。基于这样的认识，市土管局在去年年初向市政府提出了朕于贯彻实施新＜土地管理法＞的若干意见》，其指导思想和主要内容，是抓住新法实施这一既对土地资源管理，又对土地资产管理极为有利的契机，对市区l－3级土地内进行房地产开发用地一律实行招标或拍卖方式出让，得到市政府同意，并以市政府文件予以批转。经过几个月的实践，并根据市政府领导的意见，市土管局又为市政府代拟了《关于进一步深化国有土地有偿使用制度改革，推行土地使用权招标、拍卖出让的通知》，规定在市区范围内除工业等生产性项目用地可以协议出让外，经营性项目用地推行以招标、拍卖为主的出让方式，其中商品房建设用地必须实行公开招标或拍卖方式出让，严格控制协议出让。为实现市区经营性开发用地的市场化运作，市局根据市政府意见主要做了以下几个方面的工作：
    1．严把土地使用权协议出让关。我市从去年7月15日起，对经营性用地已实现以招标、拍卖为主的出让方式，对确有特殊情况，需协议出让的经营性项目用地，一律报市政府常务会议研究决定。对原先已办理计划立项、颁发《建设用地规划许可证》等历史遗留的经营性用地项目，由我局进行清理和分类，区别不同情况提出处理意见。到去年年底，已清理出计委已立项。规划已划出红线的104个经营性用地项目，土地面积8800多亩，其中多数由政府收回后正在有计划地推向市场。
   2．把旧城改造地块纳入统一收购范围。市政府明确规定对旧城改造中需出让的地块实行统一收购，由市土地储备中心与各旧城改造指挥部进行土地收购补偿费的结算，各指挥部不能自行招商。这样，进一步扩大了招标拍卖的范围。去年，我市累计招标拍卖出让土地广幅，土地面积13．16万平方米，共收取土地出让金7．87亿元，比基准地价高3．9亿元，比出让底价高2．8亿元。今年我局将月月有招标或拍卖地块推出，确保政府垄断后土地市场的正常运作。市政府还决定在今年10月举行的Zop年中国西湖博览会上面向国际推出几幅地块。
    3．调整商品房建设用地审批程序。为规范土地出让行为，建立“公开、公正、公平”的竞争机制，维护合理的市场秩序，市政府杭政[1999]19号文件对商品房建设项目的审批程序进行了调整。规定凡属于商品房建设用地统一先由市土地储备中心收购，由储备中心征求规划意见，领取《房屋拆迁许可证》，储备中心将“毛地”变为“净地”后，由市土管局有计划地推向市场。招标的房地产企业凭《土地出让合同》办理计划立项。建设用地规划许可证等审批手续。
    4．提高土地出让的透明度。在土地招标出让过程中，采取了“四个当场”的做法，即“当场投标、当场开标、当场评标、当场决标”。不仅使众多开发商能比较理智地参加土地招投标，而且增加了工作透明度，避免“暗箱”操作，缩短了招投标时间，有利于土地一级市场的健康发育。对于市政府常务会议研究同意协议出让的地块，也要进行公告征求意见，对无原则意见的再办理出让手续。
    三、开展复核验收，加强房地产开发用地的后续管理
    针对我市房地产开发中存在的一些问题，为维护正常的土地市场秩序，防止国有资产流失，维护购房户的合法权益，我市于1998年10月开始开展房地产开发项目的复核验收。规定无论是划拨土地还是出让土地，在项目竣工后30日内，房地产开发企业均需向我局申请项目用地情况的复核验收。复核验收的主要内容为：是否按批准范围使用土地，是否符合商品房预售、销售条件，是否改变土地使用性质，是否擅自转让土地使用权，是否增加容积率等。验收合格后，方可办理土地使用证变更登记，换发土地证。对没有按出让合同要求进行商品房建设的，补办有关手续，补交土地出让金。据统计，1999年我局对374个房地产项目进行复核，其中295个通过验收，41个违法用地项目被依法处理，53个用地项目补办用地手续，补交出让金3034．45万元，达到了预期目的。
    各位领导、各位同行，我市土地有偿使用制度改革正处于不断完善之中，土地收购储备工作正处于逐步探索之中，工作中还有很多问题有待于进一步研究，与兄弟城市相比还有很大差距，我们希望借此机会能向在座领导和同行学习，使我市土地管理工作、土地收购储备工作更上一层楼。