土地市场与城市化论政府主导型土地收购储备机制的创新
杭州市国土资源局 朱寅传
大家知道，目前全国已有241个城市相继成立了土地收购储备机构，大致可以分为三种运作类型：一种是完全按照市场机制运行的，另一种是政府主导与市场运作相结合的，还有一种是政府主导、市场运作与土地资产管理相结合。实践证明，政府主导型的土地收购储备机制比较符合我国的国情和市场经济的特性，已经显示出了强大的生命力。杭州市土地储备中心自1997年8月建立至今，已累计收购土地196宗，土地面积达542．47公顷(8137亩)，投入资金45．46亿元，招商土地134幅，土地面积为198．47公顷(2977亩)，回收资金达35。02亿元。其效果体现在：一是进一步培育和规范了土地市场，促进了城市存量土地的有序流转；二
是落实了城市总体规划，加快了市区旧城改造步伐；三是盘活了企业存量土地资产，推进了国有企业改革；四是增加了政府土地收益，避免了国有土地资产的流失。随着工作的全面展开和不断深入，我们对土地收购储备工作的认识也在不断深化，面对新情况和新问题的不断挑战，出路在于解放思想，对初期的政府主导型土地收购储备机制进行不断创新，以求得生存发展，进一步适应国有土地资产运营、管理的需要。
一、政府主导型土地收购储备机制面临的挑战
尽管政府主导型的土地收购储备机制具有强大的生命力，也在杭州市的实践中取得了一定的成绩，得到了社会各界的认同。但是，随着土地收购储备实践的深入，初期的政府主导型的土地收购储备机制也逐渐暴露出了一系列的缺点和不足之处，面临着巨
大的挑战。
(一)政府主导型土地收购储备机构担当着双重角色
目前，杭州市土地储备体系的组织体制实行分层次管理。第一层面是市土地收购储备出让管理委员会，它是市政府土地储备体系的决策机构，对土地储备工作起着宏观决策作用；第二层面是市土地管理局，它是土地储备体系的管理机构；第三层面是市土地储备中心，它是土地储备体系的执行机构，具体实施土地收购、储备以及供地的前期准备工作。土地储备中心的主要职责是：①根据土地利用总体规划、城市规划和土地市场需求，制定收购储备计划；②对符合收购条件的土地进行收购；③经营和管理市政府依法收回的违法用地、闲置土地和无主土地；④对收购储备的土地进行拆迁、整理和出让前的合理利用；⑤筹集、运作和管理土地收购、储备和预出让资金。由此可见，土地储备中心扮演着两种角色：一是经过政府授权而行使部分政府行为的角色，如代表政府制定收购储备计划，并根据土地利用总体规划和城市规划，具体实施土地收购工作；二是根据市场经济规律而行使企业行为的角色，如根据土地市场需求适时收购储备出让土地，以及按照现代企业制度的要求筹集、运作和管理土地收购、储备和预出让资金等。政府行为追求社会公平，市场行为要求提高资源配置效率。土地储备机构担当的这两种角色，在目前缺乏制度和法律保障的前提下，使其很难找到政府行为与市场行为的最佳衔接点，对土地储备的进一步发展带来了种种困难。最大的困难是运作靠贷款，土地增值全部归财政，表面上是百万富翁，实际上却是两手空空。
(二)土地收购储备的指导思想面临挑战
在土地收购储备试行之初，土地储备的目的是为了解决国有企业脱困的难题，收购、盘活企业存量用地，促进国有企业的改革。因此当时收购储备的土地面积比较有限，资金回收期也较短。随看土地储备实践的深入，土地储备业务逐渐开始由点向面转化
目前收购储备的土地面积急剧增大，所需财力、物力、人力随之增大，资金回收期也随之变长，土地储备中心面临巨大的资金压力。因此，以收购土地、解决国有企业脱困难题为主的指导思想，已不适应土地储备机制的正常运行与进一步发展，也阻碍着城市国有土地资产的运营。
(三)融资渠道单一，资金风险增大
杭州市土地储备中心成立时，政府财政注入4000万元作为启动资金，而土地收购储备需要投入大量资金。目前土地储备中心的资金来源仅是银行贷款，不仅融资渠道单一，而且贷款期限都是一年以内的“短资金”，尽管各家银行竭力支持，但是银行本身是按照市场经济规律运作的，它首先考虑的是土地储备中心的还贷能力，一旦土地储备出现土地积压、投资回收期长、资金周转不灵的状况，将很难再从银行得到贷款。截至2001年6月，土地储备中心已贷款17亿元，每天的利息高达24万元，面临着巨大的资金风险。从现代企业的特征来看，单一的融资渠道和高额的负债状况是企业运营的危险地带。
(四)工作人员文化程度不高，高级人才奇缺
政府主导型的土地储备机构，要求工作人员具备行政管理才能和现代企业管理才能的双重素质。目前，杭州市土地储备中心工作人员从总体上看已基本具备行政管理才能，但缺乏现代企业管理才能，文化素质偏低，高级人才奇缺；知识结构不尽合理，金融、会计和管理人才奇缺。现代企业管理才能的缺乏和知识结构的不尽合理，给土地储备工作带来了种种困难，并使土地储备的运营风险增大。
(五)储备土地出让后续管理乏力
由于我国还处于由计划经济体制向市场经济体制过渡的转型期，在此期间，政府的管理模式尚带有浓厚的计划经济时期的色彩。虽然土地出让已按市场化运作，但出让后的许多后续工作，小区配套、环保、规划等方面却往往遇到麻烦，这不仅损害了土地受让人的利益，也给土地储备中心的工作带来不少困难，增加了土
二、机制创新的必要性与意义
随着杭州市土地储备实践的深入，对已发现的种种缺点和不足，需要进行改革和创新，使改革后的土地储备机制更好地服务于土地储备工作。从目前的情况看，实行制度创新有以下几个方面的必要性和意义：
(一)是贯彻国务院15号文件精神的需要
国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》对土地使用权招标、拍卖作出了明确规定。但是，推进土地招标、拍卖的前提条件是政府手中掌握着充足的国有建设用地，垄断了土地一级市场，并能保证土地供应。而目前政府掌握的国有建设用地的数量十分有限，有些城市还出现了政府用地要向开发商买地和土地招标、拍卖无人问津的尴尬局面。因此土地收购储备不能仅仅局限于收购企业存量建设用地，还必须进一步扩大收购范围，增加政府土地储备库的土地可供应总量。只有这样，才能保证土地招标、拍卖工作的顺利进行，完成土地供应的艰巨任务。
(二)是实现国有土地资本运营的需要
当前一种新型的城市管理理念是城市经营，即政府将城市作为一个大的企业来经营，以实现城市资产最大化。据了解，全国国有资产的总量为33万亿元，其中国有土地资产总量高达25万亿)c，约占全部国有资产的76％。因此，经营、管理国有土地资产是城市经营的一项重点内容，土地储备也要引入国有土地资产经营、管理为理念。
(三)是实现“政府做地、企业做房’’的需要
市场经济条件下，政府与企业的职责相对分离。政府主要履行管理和服务职能；企业主要从事经营活动，以市场来实现资源的配置效率。房屋拆迁、居民安置和土地整理等工作，如果由单个开发商来进行，将导致这些工作成本的大幅上升。在这些准公共产品领域，单靠市场这只“无形的手”是难以奏效的，需要政府的干预。因此土地储备机构要调整工作方式，做好招标拍卖土地的前期开发工作，获取这些准公共产品生产的规模效益，以“净地”方式推向市场。
(四)是开展旧城改造和土地整理的需要
长期以来，旧城改造往往由政府将土地直接划拨给开发商或旧城改造指挥部去具体实施，政府将土地出让所得全额返回。这种模式有利于筹集大量的资金进行城市建设和土地整理，但其弊端也是十分明显的，这集中表现为土地开发回报率高的地方率先开发，但政府拿不到土地出让收益，而在改造难度大的地方旧城面貌依旧，留待政府来实施。实践证明，原有的旧城改造模式难以实现城市土地利用率的提高。土地储备是一条既能实现城市综合开发和提高城市土地利用率，又能增强政府宏观调控能力并增加土地收益的新路。
三、机制创新的原则
土地收购储备机制创新的原则主要有：
(一)政府调控与市场机制相结合原则
在市场经济条件下，土地运作要通过市场机制来实现，但由于市场机制本身的复杂性和不可控性，以及土地的准公共财产特性，必然使市场机制在土地资源配置方面存在缺陷。因此，不能完全依赖于市场那只“无形的手”来引导土地储备，还需要政府采取宏观调控措施。这是微观经济学的一般规律，即使在土地私有制的国家和地区也一样。在我国，城市土地属于国家所有，这决定了我国土地储备不可能是完全的市场主导模式；而完全的政府主导模式
又可能会使土地储备的体制变得僵化，与市场经济体制和土地使用制度的改革相悖。这些都决定了土地储备机制的创新必须坚持政府主导与市场机制相结合。
(二)系统原则
土地储备是一项系统工程，土地储备机制的创新更是一项系统工程，它涉及方方面面的关系，其实质是利益的调整过程。为此，在进行机制创新时不能只注重某一方的利益(如过分迁就国有企业，在土地收购价格、资金等方面存在不符合社会主义市场经济原则)，而导致整体利益受损。
(三)效率与公平兼顾原则
土地收购储备是确保国有土地资产的保值和增值，防止国有±地资产流失，实现国有土地资产运营的有效手段。因此土地储备机制的创新要使其更加适合社会主义市场经济的要求.
四、机制创新的内容和方向
二：在土地收购储备试行之初，土地储备的指导思想是为了解决国有企业脱困的难题，收购、盘活企业存量用地，促进国有企业改革，尽管在运作过程中自发地表现出了一定的土地资产经营行为，但是土地收购储备目前还只是政府执行其公共政策的手段
三：2001年国务院颁发15号文件后，国有土地资产的经营与管理在全国上下成为共识。因此土地储备的指导思想应从解决国有企业困难向国有土地资本运营、城市经营的理念转变，在政府的宏观调控下，加强土地储备机构的市场职能。
（三）±地储备机构的性质与定位——建立委托代理机制
城市土地资产是国有资产的一部分，但又不同于其他资产，应作为特殊资产由政府部门对其加强调控、使用、周转并不断增值。土地储备机构是政府运营国有土地资产的一个“抓手”，但如前所述，土地储备机构担当着两种相互矛盾的角色，在目前缺乏制度和法律法规保障的前提下，土地储备机构很难找到政府行为与市场行为的最佳衔接点。实际上，这是一种典型的“鸟笼制度”——既希望天高任鸟飞，又限制鸟儿笼中转的悖论。创新的思路是建立委托代理制度，即土地储备机构受政府委托，并在政府的监控下，开展土地资产运营和执行公共政策，但法律责任必须由政府承担，土地储备这一行政行为在政府机关委托的范围内严格实施。建立委托代理制度的关键是制订委托代理规则，明确政府和土地储备机构之间的分工和收益分配，建立土地储备“风险基金”，规范政府行为(不规范的政府行为如土地收购储备过程中政府的指令性收购任务、虚拟地价等)和土地储备机构的市场行为(不规范的土地储备机构市场行为如无视公共利益炒卖地皮，牟取暴利)，使土地储备能够达到效率与公平兼顾的效果。
(三)土地储备对象——向三个方向进军
这些年来，虽然经过努力，取得了一定的成绩，但国有土地资产通过市场配置的比例仍然不高，透明度低；划拨土地大量非法入市，隐形交易；随意减免地价，挤占国有土地收益的现象严重，使得大量应由国家取得的土地收益流失到少数单位和个人手中。这不仅严重地影响了对土地的保护和合理开发、利用，而且滋生腐败现象。因此，国务院15号文件明确指出，为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。按此要求，当前的土地收购储备工作应及时改变工作重点，土地收购对象要向旧城改造地块、城市建设重点区域和城郊接合部进军(简称向三个方向进军)，使土地收购储备工作实现由“点”向“面”的转变，由单个项目向成片改造、综合开发转变。
(四)融资与资金管理——探索风险规避机作为特殊资产由政府部门
对其加强调控、使用、周转并不断增值。土地储备机构是政府运营国有土地资产的一个“抓手”，但如前所述，土地储备机构担当着两种相互矛盾的角色，在目前缺乏制度和法律法规保障的前提下，土地储备机构很难找到政府行为与市场行为的最佳衔接点。实际上，这是一种典型的“鸟笼制度”——既希望天高任鸟飞，又限制鸟儿笼中转的悖论。创新的思路是建立委托代理制度，即土地储备机构受政府委托，并在政府的监控下，开展土地资产运营和执行公共政策，但法律责任必须由政府承担，土地储备这一行政行为在政府机关委托的范围内严格实施。建立委托代理制度的关键是制订委托代理规则，明确政府和土地储备机构之间的分工和收益分配，建立土地储备“风险基金”，规范政府行为(不规范的政府行为如土地收购储备过程中政府的指令性收购任务、虚拟地价等)和土地储备机构的市场行为(不规范的土地储备机构市场行为如无视公共利益炒卖地皮，牟取暴利)，使土地储备能够达到效率与公平兼顾的效果。
(三)土地储备对象——向三个方向进军
这些年来，虽然经过努力，取得了一定的成绩，但国有土地资产通过市场配置的比例仍然不高，透明度低；划拨土地大量非法入市，隐形交易；随意减免地价，挤占国有土地收益的现象严重，使得大量应由国家取得的土地收益流失到少数单位和个人手中。这不仅严重地影响了对土地的保护和合理开发、利用，而且滋生腐败现象。因此，国务院15号文件明确指出，为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。按此要求，当前的土地收购储备工作应及时改变工作重点，土地收购对象要向旧城改造地块、城市建设重点区域和城郊接合部进军(简称向三个方向进军)，使土地收购储备工作实现由“点”向“面”的转变，由单个项目向成片改造、综合开发转变。
(四)融资与资金管理——探索风险规避机
目前土地收购储备的资金来源主要是银行贷款，且融资渠道单一，为此，必须探索土地储备的风险规避机制。国外及香港的实践证明，土地基金是一种较为有效的选择，我国也正在积极探索土地基金制度的建立。国土资源部已于2001年4月组织了关于土地基金研究的专家座谈会，之后杭州市也筹建了土地基金研究课题组，这是一个具有前瞻性的举措，也是现实需要，因为土地储备机制的完善和发展确实需要土地基金这样一种资金流动机制的支撑。同时，随着土地储备业务量的扩大，还应当对收购项目进行可行性分析和成本核算，也要进行财务分析，使资金管理方式向现代企业财务管理方式转变。
(五)管理模式——提高员工素质
如前所述，土地储备中心工作人员的现代企业管理才能的缺乏和知识结构的不尽合理限制了土地储备工作的进一步发展，并使土地储备的运营风险增大。造成这种现象的一个原因是，政府按照公共管理机构的要求来配置土地储备中心工作人员。因此人员配置必须适应土地储备中心承担的双重角色的要求，调整原来人员配置的指导思想，大力引进高级金融、估价、会计和管理人才，尤其是高级经济师、注册土地估价师、注册会计师和律师等。
(六)相关配套——建立健全各种配套政策
土地储备是一项系统工程，涉及政府各有关职能部门，存在着土地征购、房屋拆迁、居民安置、土地整理、土地开发机构的建设资质、项目的计划立项、前期规划选址、规划控制指标的确定、住宅项目实施中的小区配套等问题；也涉及有关领导与部门的权力和利益的调整。因此在土地储备向城市国有土地资本运营转变后更需要有关部门的协调配合，可以说没有有关部门的协调配合就没有城市国有土地资本的健康运营。但是我国政府各职能部门的管理
模式还带着浓厚的计划经济色彩，这与在市场经济体制下建立的城市国有土地资本运营有一定的矛盾和距离。建立健全各种配套政策是国有土地资本运营的要求，也是政府管理模式适应市场经济体制的要求。
五、对创新后的政府主导型土地储备机制展望
进行机制创新后的政府主导型土地收购储备机制，将实现由点到面即由单个地块的储备向旧城改造地块、城市建设重点区域和城郊结合部转变，由单纯的收购储备向资本运营与收购储备相结合的方向转变。随着市场经济体制改革的深化，这一制度也将展现美好的前景。
(一)土地储备的法律法规将逐步健全
我国目前尚无有关土地储备的统一立法，只有先摘地方性法规来加以约束和指导，国土资源部也正在着手制定土地收购储备管理办法，这些都将为建立健全的土地收购储备机制提供政策依据，并将促进政府主导型土地储备机制的良性发展。
(二)土地储备资金的良性循环机制将得到建立 ·
在法律法规逐步完善、政府行为日趋规范的背景下，利用社会资金对储备土地升值的良好预期，通过设立土地基金、实施土地债券化、推行换地权益书等方式，可吸收社会闲散资金或利用相应的土地权利来筹集资金。国务院15号文件指出，政府可划出部分土地收益用于收购土地，金融机构要依法提供信贷支持，这样，融资渠道将大大拓宽。另外，对项目投资的可行性分析、成本核算及财务分析的加强，土地储备资金的良性循环机制将得以建立。
(三)土地储备将更好地促进城市的更新和发展
通过机制创新，政府主导型的土地收购储备将以国有土地资产经营、管理为理念，朝着运营城市国有土地资产的方向发展，必将为促进城市的更新和发展作出更大的贡献。
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