浅谈建立城市建设用地储备制度

　　辽宁省国土资源厅副厅长 高茂新 在辽宁省财政工作会议上，副省长郭廷标说，2001年全省财 政新增支因素78．7亿元， 而当年可支配财力增量只有27．6亿元， 缺口51.1亿元。财政压力很大。 自改革开放以来，辽宁省的城市建设发生了翻天覆地的变 化，尤其是大连市可以称之为全国一流，但没有一个城市的党政 领导不想把自己的城市建成像大连那样，甚至还想超过大连。可 建设资金从哪里来呢?所有的问题说到底，是钱的问题。 纵观世界上任何一座著名的城市，其基础设施的建设资金基 本上都来自于城市建设用地 ；政府经营好城市建设用地，将土地收益用于城市基础设施建 设，出让城市建设用地的来吸引城市建设的项目资金。我国的香 港、澳门都是世界上经营城市建设用地的典范，不仅用十地出让 的资金解决了城市基础设施的建设，而且为财政提供了主要资金 来源。以香港为例，在亚洲金融风暴期间的1995至1999年的五 年间，香港政府的土地拍卖成交价为653．116亿港元，平均每年 130亿港元以上。不仅如此，香港还用土地基金修建了几千亿港 元的新机场。尽管这样，香港、澳门在回归时还向新政府上交了 巨额的土地基金。 深圳、珠海在改革开放初期是两个小渔村，现在堪称国内一 流。总结起来无非两条：一是率先引进了市场经济机制；二是学 习港澳经营城市建设用地的经验。上海浦东的建设更说明问题。

　　浦东开发前，就有港人名士给上海市政府建言，只要解决黄浦江 的交通问题，浦东的土地就可以升值就可以解决浦东的基础设施 建设资金问题。浦东的开发实践充分证明了这一点。 大连城市建设的资金也是出自城市建设用地。营口市今年小 试“牛刀”，一下就收入两亿多元，用营口市委书记孟繁利话讲， 超过了市本级一年的财政收入。 经营好城市建设用地，解决的不仅是城市建设问题，对一个 地区的经济和社会发展将起到巨大的推动作用 已经证实，经营好城市建设用地，是解决城市建设资金和财 政收入不足，推动地方经济和社会发展的一条成功的经验。 辽宁省委书记闻世震在省经济工作会议上说过：我们目前的 问题和困难很多，解决这些问题靠什么?一切问题的解决都要靠 社会主义市场经济的办法来解决。“它山之石，可以攻玉”，别人 成功的经验，我们为什么不能用?要用，而且要快用、大用、彻 底地用。因为我们已经失掉了太多的机遇。 如果全省能同时推行城市建设用地储备制度，实行市、县两 级政府垄断城市建设用地的市场，全部实行拍卖出让，收益是极 为可观的。

　　“九五”期间全省农用地转为建设用地共34589公顷， 其中转为城市用地为23780公顷。平均年城市建设用地是4756公 顷。经初步调查，“九五”期间辽宁省城市建设用地的收益，每平 方米土地约在400元—2000元，这些资金各级政府没有获益。“十 五”期间，国家对辽宁省的用地计划已经批复，每年l万公顷左 右，其中城市建设用的按“九五”年均用地水平需4756公顷。如 果“—卜五”期间能够做到每平米城市建设用地的收益为300元，全 省每年的上地收益为142亿元。有了这么多的资金，它意味着什么是不言而喻的。 在全省实行城市建设用地储备制度、政府垄断市场，全部实 行拍卖出让已具备了一定的基础。新《土地管理法》实施后，用 地审批进行了重大改革。改项目审批为批次审批，也就是，一个 市、要在规划区内，在年度计划内，市、县政府可以一次性报件， 一次性审批。政府一次性批一年的用地，也就是垄断了广级市场， 如果市、县政府再把建成区城市改造的土地进行垄断收购储备起 来，就可完全做到垄断经营。 实行城市土地储备制度要解决的几个问题 ． 资金问题。一般城市的做法是实行土地基金制度。政府拨一 定量的起步资金，大量的资金先靠银行借贷，收益后逐步加大自 有资金，最后形成全部政府基金。因为土地储备是垄断经营、拍 卖出让，有极高的收益，从实行土地储备制度的城市看，专业银 行有很高的积极性。 组织领导。国务院在机构改革的“三定方案中明确规定十地 资产的管理由国土资源部来承担。一般各地的成功经验是，政府 成立土地资产管理委员会，由市、县长担任主任，由主管副市、县 长、土地局局长担任副主任，有关部门做委员，山委员会来决策 土地储备的重大问题。在委员会下设土地储备中心，山土地局局 长任主任，负责十地储备的日常工作，负责落实委员会的决策和 土地的经营。 土地储备的使用必须与城市规划相结合。十地使用必体现城 市规划要求，土地规划和城市规划中的城市功能分区要相一致， 如两者脱离则会导致土地出让的失败。如有的城市单块宗地出让 觉得收了刁；少钱，但真建设起来，市政府投入的建设配套资金却远远高于上地出让金。 土地储备制度的出台，必须有配套法规相配套。如城市动迁 必须实行货币补偿问题，土地储备中心动迁后净地出让，也存在 土地整理成本不稳、太高的问题，还有企业土地收购问题、公益 性用地管理和划拨问题、原有建成区的隐形土地市场问题等等， 都应有明确的规定。 江泽民总书记在去年人口资源环境座谈会的讲话中指出，我 们要实行世界上最严格的土地使用制度。实行最严格的用地制度 即是对国家、民族的长远利益负责，也是对眼前利益负责，因此， 必须实行城市建设用地储备制度。

摘自《中国国土资源报》200l午2月6日